site.btaСдружение „Гражданска инициатива за обществен и релсов транспорт“: Ще се отвори ли „пазарът“ на пътнически жп превози в България

Европейският железопътен пазар на пътнически услуги през настоящата година изглежда навлиза във фаза на разцъфтяване. След като договорите за задължителни обществени услуги вече не са предмет на пряко възлагане, се стартират нови услуги с т.н. открит достъп, а различни държавни или частни оператори разработват предложения за нови маршрути. Обхватът на задължителните обществени услуги (ЗОУ) също се променя, като се променя собствеността на много оператори с действащи договори, а прякото възлагане, което облагодетелстваше действащите държавни оператори, след края на 2023 г. вече се заменя от задължителни тръжни процедури. 

Активните играчи на пазара са утвърдени национални или регионални оператори. Някои от тях са държавни, други са собственост на частни инвеститорски групи, обикновено с бизнес в транспортния или строителния сектори, a трети са изцяло или частично притежавани от национални оператори на различни държави. За да се утвърдят на пазара и да спечелят доверието на своите клиенти, с течение на годините операторите са създали стандарт на качествени услуги, които се търсят, без значение дали се предлагат от частни или държавни компании. В условията на нарастващо търсене на железопътни услуги никой от утвърдените оператори не би трябвало да се чувства застрашен от конкуренция със свободен достъп или от тръжна надпревара за задължителна обществена услуга. Особено, ако има конкурент, който просто заявява интерес да вози пътници, вместо да предлага качествено нова услуга, привличаща клиенти. Такъв вид конкуренция по-скоро би обезсмислил отварянето на пазара, тъй като би подкопал способността да се поддържа утвърденият стандарт и да се предлагат услуги за привличане на платежоспособни клиенти. 

Създаването на отворен пазар за опериране на регионални услуги в целия Европейски съюз изисква всички услуги, финансирани със средства по ЗОУ, да бъдат предмет на търгове, с изключение на някои специфични ситуации, определени със закон. В отделните държави-членки на ЕС обаче е постигнато различно ниво на интеграция с европейската жп мрежа, и съответно в различна степен е развит пазарът на пътнически железопътни услуги със свободен достъп. За някои от страните, включително България, възлагането с търг на задължителните обществени услуги на практика обхваща всички услуги. Затова и не е еднозначна политическата реакция, като някои правителства предприемат стъпки за практическо отлагане на тръжните процедури.

Нидерландското правителство възлага пряко на държавно задължените Нидерландски железници (NS) концесия за Магистралната железопътна мрежа (HRN) за периода от 1. януари 2025 г. до 24. декември 2033 г. Договорът обхваща 95% от целия обем жп пътник-km в страната и е подписан малко преди изтичане на срока, определен с Регламент 1370/2007 EC. Въпреки че правителството е предупредено за съдебни процедури по обвинение в нарушаване на правото на ЕС, то е категорично в своята позиция, че няма да поеме риска чрез открита тръжна процедура да наруши интегритета на националната мрежа от задължителни обществени услуги.  Освен ЕК, срещу прякото възлагане възразяват и други пътнически оператори в Нидерландия, които, след като са стъпили на регионалния пазар, искат да оспорят монопола на NS върху магистралните услуги. За да се разбере от какви рискове се опасява нидерландското правителство при евентуално преминаване от действащия договор за задължителни обществени услуги към нов договор – обект на открит търг, е интересно да се знае обхватът на концесионния договор, сключен една година преди да влезе в сила. Концесията HRN определя цели за изпълнение, включително честота на обслужване, разпределение на подвижния състав и изисквания за въвеждане на нови влакове, предоставяне на информация за пътниците, достъпност на услугите и удовлетвореност на клиентите. NS ежегодно ще правят транспортен план за одобряване от министъра, който ще установява минимални стандарти за изпълнение на услугите. NS ще трябва да се консултират с различните категории пътници, когато съставят плана.  Концесията HRN обхваща и трансгранични услуги, изискващи NS,  съвместно с Белгийските национални железници (SNCB), да оперират ежедневно с 32 влака, категория „ИНТЕРСИТИ“ по южната високоскоростна линия в Нидерландия. Концесията залага също финансовите условия за директна „ИНТЕРСИТИ“ услуга между Нидерландия и Германия, която трябва да оперира с ново поколение електрически мотрисни влакове ICNG. През 10-годишния срок на концесията HRN NS ще платят на Министерството на инфраструктурата максимум €539 милиона. Ежегодно, като оператор на задължителна обществена услуга, NS ще получават субсидия от €5.5 млн., както и €7.5 млн. за управлението на националната пътническа информационна система, която ще се използва и от други оператори. Правителството ще плаща също €4.5 млн. за допълнителни регионални услуги в работни дни по определени маршрути. Въпреки тези субсидии, основният принцип на концесията HRN е, че NS ще осъществява влакови услуги и ще изпълнява концесията на свой риск. Тя ще бъде обект на средносрочен преглед от Министерството на инфраструктурата и от NS през 2029 г., за да се определи до каква степен тя помага да се постигнат целите на транспортната политика на нидерландското правителство.

Норвежката държава, която е извън Европейския съюз, но е член на Европейското икономическо пространство, стриктно се придържа към правилата, които ѝ дават възможност да участва в Европейския вътрешен пазар. Дори за поддържане на конкурентна среда в страната, наред с частните дружества, допуснати до пазара, в Норвегия оперират два държавни железопътни превозвача – Vy (Ви Уай – популярно съкращение, означаващо „Искрено Ваши“), притежаван от Министерството на транспорта и съобщенията, и Flytoget (Флайтугет – англ. „Да хванеш полета“), притежаван от Министерството на търговията, индустрията и риболова. През 2021 г. обаче, норвежкото правителство решава да преустанови практиката на конкурентни търгове за участъци от железопътната мрежа и да използва само пряко възлагане. За решението е уведомен EFTA Surveillance Authority – органът за технически надзор, който следи за спазването на правилата на Европейското икономическо пространство, а отговорностите на възлагаща институция на договори за обществени услуги с пътнически жп транспорт се поемат от Дирекцията на железниците Jernbanendirektoratet. Изборът на момента за такова решение е повлиян от желанието на правителството да се придържа към европейското законодателство за конкуренцията, но да има повече свобода за преговори, като осигури на Норвегия частично изключване от някои постановки на Четвъртия железопътен пакет. Норвежкият парламент също е уведомен с писмо за това, че правителството иска „да се възползва от пространството за маневриране в Споразумението за ЕЕА, като особено набляга на осигуряването на национален контрол във важни области, каквато е и железницата“.

В основата на създаването на конкурентен пазар на железопътни пътнически услуги е решението за изграждане на ново летище в Осло през 1992 г. Със същото решение норвежкият парламент определя, че влаковете трябва да са най-важният вид транспорт за достъп до аеропорта. Компанията, която построява железницата между Осло и летището, е дъщерна фирма на Норвежките държавни железници. След завършване на строителството линията се прехвърля на норвежкия управител на инфраструктурата, а  Flytoget става чисто железопътен оператор, обслужващ интересите на пътниците.

Качеството на железопътната услуга и интересите на пътниците са основни изисквания на договорите за възлагане извършването на железопътни превози в обществена полза. Поради специфичните особености на норвежкия транспортен пазар, както и заради характеристиките на железопътната мрежа, 80% от железопътния трафик се осъществяват в източна Норвегия. Затова този договор е в центъра на вниманието на норвежкото правителство и е важен за намирането на най-добро решение за експлоатиране по най-ефективен начин на наличния капацитет на инфраструктурата за всички железопътни услуги, за да се постигнат целите на транспортната политика. Именно с такива намерения правителството на Норвегия поема риска да замени конкурентните тръжни процедури с пряко договаряне. Изключително „взискателните“ преговори с двата държавни превозвача се водят на основата на пазарния маршрутен модел на мрежата с увеличаване на броя и честотата на влаковете и подобряване на обвързаността на разписанията. В оценката на риска от влошаване на качеството на железопътните услуги с най-голяма тежест са отчетени ограниченията на капацитета на инфраструктурата при прогноза за нарастващ обем на пътническите и товарните превози. Пътническият трафик в източна Норвегия е разделен в два пакета – Østlandet 1 (всички локални влакове + регионалните влакове по високоскоростната линия Фоло и по конвенционалната линия Гьовик) и  Østlandet 2 (регионалните влакове в транспортния коридор на Осло и по линията Братсберг + опции за пълно или частично интегриране на аеропорт експреса до летището на Осло). Възможностите за използване на влаковите трасета до летището за извършване на регионални пътнически превози са обвързани с условието да се поддържат елементите на комфорта на аеропорт експреса. В течение на цяла година се преговаря по влаковите оферти, като министърът на транспорта настоява възлагащата институция (Дирекцията на железниците) да оцени експертния опит, който двете държавни компании имат на железопътния пазар. Деликатно балансирайки между прякото договаряне и риска от превръщането му в конкурентна тръжна процедура, Дирекцията на железниците отменя обявена през 2023 г. тръжна процедура за услугите по Østlandet 1, въпреки получените оферти от шест превозвача. Изненадващо за всички, очакващи поделянето на услугите между двата държавни превозвача, Дирекция на железниците възлага и двата пакета на Vy, като обосновава решението си със съществено подобряване на влаковото обслужване и значително намаляване на разходите на държавата, която ще плаща по-ниска цена за един, вместо за два договора. В писмо до норвежкия парламент обаче министърът на транспорта привежда и редица допълнителни фактори в полза на държавния и обществения интерес, повлияли на решението на държавата като преговарящ: избягване на риска утвърденият национален превозвач да остане без експлоатация на пътнически превози след 2024 г.; подобряване използването на пропускателната способност на линиите в по-широк пазарен контекст още след 2023 г.; намаляване на риска от поемане в кратки срокове на интензивни и сложни влакови услуги от превозвач с недостатъчен опит в управлението на такъв риск; достатъчно време за безконфликтно интегриране на услугите в цяла източна Норвегия до 2028 г., когато изтича срокът на договора за аеропорт експрес, като не се изключва сливане между двата държавни превозвача; елиминиране на ограниченията за развиване на нови пазарно адаптирани маршрутни модели на железопътните услуги след 2033 г.; съхраняване и развитие на човешките ресурси на държавните компании на базата на знанията, които те притежават, и ценностите, които са изградили за обществото.

Конкурентоспособността на държавните превозвачи в Норвегия и адекватният им отговор на изискванията на пазара са ключовите фактори за успеха на железопътната реформа в страната. Само за по-малко от десет години броят на пътниците в железницата нараства от 62 милиона на 80 милиона годишно. Влаковите компании трябва да се самофинансират за своите превози и не се субсидират нито от държавните, нито от местните власти, а печалбата от държавните фирми се връща директно в държавата. От друга страна влаковите билети са субсидирани като държавата плаща част от цената на билета чрез такса към операторите, така че те да могат да продават билетите по-евтино. Според политическата платформа на правителството прякото възлагане на договора за обществени услуги е мярка, с която в краткосрочен план се запазва високото качество на транспортното обслужване и се овладяват критичните ограничения в капацитета на инфраструктурата. В дългосрочен план обаче се запазва конкурентният потенциал на пазара на пътническите жп превози и се дава възможност да се реши неясното бъдеще след 2028 г. не само на държавните норвежки превозвачи, но и на други оператори, които извършват услуги в различни участъци на жп мрежата по възлагане с конкурентни тръжни процедури. Без конкуренция натискът за усъвършенстване и иновативност няма да е същият, а пътуващите с влак трябва да извлекат всички ползи от факта, че има две държавни компании в страната.

Правителството в България приема решение изтичащият през 2024 г. договор с БДЖПП за извършване на обществени услуги с жп транспорт да бъде удължен до края на 2025 г., за да се подготви конкурентна тръжна процедура. Текущият договор е сключен с държавния жп превозвач през 2010 г. също след конкурентна процедура и обхваща цялата железопътна мрежа на страната. Не е публично известно кои са били другите участници в конкурентната процедура, но явно пазарът на пътническите жп превози за последните 15 години е останал „затворен“ за „монополиста“ БДЖ, защото според министъра на транспорта „дошло е време за промяна в железопътния сектор“ и с новата процедура се създават „условия за отваряне на пазара“. Целта на държавата е да предостави на потребителите от гражданското общество „най-добрата“ пътническа транспортна услуга като възложи нови договори чрез конкурентна и „недискриминационна“ тръжна процедура. Обект на конкурентната надпревара обаче ще бъдат не услугите на цялата жп мрежа, а отделни лотове, които са обособени като „София-Пловдив-Бургас“, „София-Горна Оряховица-Варна“ и „Всички останали линии“.  Договорите за всеки лот ще бъдат за осем години и трябва да започнат да се изпълняват през 2026 г.  Към настоящия момент не са ясни параметрите на обществената услуга, за която ще се конкурират лицензираните превозвачи, но известна представа може да се придобие от думите на министъра, че очаква „резултатът да е добър, да не се срамуваме от влаковете, да се возим удобно, да ни е топло през зимата, а лятно време да има климатици…“. Може да се предполага, че това са качествените показатели на предлаганата досега обществена услуга, които държавният превозвач не може да постигне, и заради които търсенето на услугата намалява до такава степен, че според държавата тенденцията на спад може да се спре единствено с отваряне на пазара за конкуренция от страна на частни превозвачи.  Не са ясни също условията и изискванията, на които трябва да отговарят конкуриращите се превозвачи, за да им възложи държавата изпълнението на задължителната обществена услуга за пътнически превози с жп транспорт. От публикуваната до този момент информация се разбира, че държавата няма да налага на кандидатите други изисквания, освен наличие на лиценз и на търговски интерес към определени маршрути. Към такъв извод насочва и самото структуриране на отделните лотове, различаващо се от утвърдената пазарна структура на БДЖ, при която пътниците по крайградските жп линии заемат доминиращ дял в размер на близо 2/3 от общия обем на превозите. Държавният превозвач обаче няма да бъде дискриминиран и ще може да участва в търговете за всяка линия.  Изглежда, че анализът на рисковете, свързани с новата тръжна процедура, оценява като много по-висок риска от липсата на конкурентоспособност на БДЖ, отколкото риска от разпад на мрежата и влошаване на качеството на системата от транспортни услуги. Затова Министерството на транспорта иска да даде възможност за участие на всички кандидати и дори „гарантира“ работни места, като при загуба на линии по обособени позиции „работниците и служителите в железницата ще могат да работят при новия или новите превозвачи“. Не става ясно засега, дали е оценяван рискът държавният превозвач да загуби и относително големия обем на превозите по крайградските линии. По думите на министъра в момента железопътният транспорт най-много се нуждае от държавна помощ и от добра политика. Все пак министърът на транспорта признава, че няма политическа подкрепа за разделянето на железопътната мрежа на лотове и се надява на обществена подкрепа.

За да търси обществена подкрепа, министърът се позовава на препоръките на Европейската комисия, която провежда целенасочена политика за либерализация на определени пазари. „Отварянето“ на пазара на пътнически жп превози се предвижда да стане под формата на тръжна процедура, при която с държавна помощ и за сметка на държавния бюджет фактически ще се субсидира приватизацията на определени пътнически линии и ще се постави началото на пазар със свободен достъп на жп оператори.  С това дори се аргументира едногодишното удължаване на срока на текущия договор за обществени услуги на БДЖ. Споделеното мнение на министъра е, че при по-голям срок на удължаване „пазарът отново се превзема от настоящия превозвач, което не се оценява като добър подход към пътниците“. Възниква обаче един интересен въпрос. Дали става дума за един и същи пазар?! Това същият пазар ли е, за който нидерландското правителство е готово да влезе в съдебен спор с Европейската комисия, за да защити даването на концесия за магистралната си жп мрежа на държавния превозвач, а норвежкото правителство се отказва от конкурентни търгове и с пряко договаряне възлага на един държавен превозвач интегрирана услуга по основната жп мрежа, докато  българското правителство смята, че „избор на един железопътен превозвач за цялата жп мрежа може да затвори пазара и да лиши хората от възможности за по-добра услуга“? За да се потърси отговорът на този въпрос, може би е добре да се направи опит за съпоставяне между Норвегия и България:

Съдържателна история

Дори без задълбочен анализ на характеристиките на железопътния пазар в двете страни, само въз основа на данните за броя на пътниците може да се направи изводът за коренна разлика. В Норвегия това е пазар на нарастващо търсене, стимулиращ конкурентоспособно предлагане на качествена и привлекателна услуга, което обаче застрашава ефективното използване на капацитета на инфраструктурата в обществен интерес. В България се наблюдава траен спад на търсенето на пътнически жп услуги до критично ниво, застрашаващо самото съществуване на пазара. Слабото търсене не се дължи само на липсата на влакове или на конкурентоспособно предлагане на услуги от страна на държавни или частни превозвачи, а и на парадокса при свободен капацитет на инфраструктурата, нейното техническо състояние да не може да гарантира качество на транспортната услуга, съответстващо на европейските стандарти. Именно затова съществуват сериозни съмнения, че „отварянето“ на железопътния пазар ще доведе до качествена промяна на предлаганите услуги. Пазарът не е достатъчно привлекателен, за да предизвика търговски интерес у превозвачите за конкурентна надпревара с цел спечелване доверието на пътниците. Държавата смята, че е дошло времето за промяна като стимулира с държавна субсидия конкуренцията между превозвачите, но използва непазарният показател „влак-километър“, който насърчава движението на празни влакове по мрежата, вместо да стимулира привличането на нови пътници към железницата и увеличаването на приходите от „пътник-километър“. Всъщност времето за промяна е „дошло“ в периода 1992-1995 г., но възможностите за създаване на железопътен пазар са пропуснати – нито оздравителната инвестиционна програма е изпълнена докрай, нито отношенията „държава-железница“ са поставени на пазарна основа, нито българската железопътна мрежа е интегрирана в общото европейско железопътно пространство. Когато днес се говори за „отваряне“ на пазара за конкуренция, явно се има предвид не пазарът на свободен достъп, а пазарът на задължителните обществени услуги за поддържане на минимално ниво на транспортна свързаност като социална услуга. Възможно ли е да има такъв пазар без интеграция с европейската железопътна мрежа? Такъв изолиран пазар може да създаде конкурентен интерес, но не толкова към осъществяването на услугите, колкото към държавната субсидия. Такъв пазар обаче носи много висок риск от разпад на мрежата от услуги. Единственият начин за създаване на пазар с мрежа от услуги като задължение в обществен интерес, е чрез национален транспортен план и обособяване на национален превозвач като гарант за свързаност на мрежата. Разделянето на обособени позиции има пазарен смисъл, ако се търси подобряване на качеството на мрежата от услуги в интерес на пътниците. Ако мрежата от услуги е недостатъчно развита, разделянето на лотове носи риск от дискриминация на пътниците, защото някои от тях може да останат без равностоен достъп до железопътна услуга или въобще без транспортен достъп. Съществува и рискът при „отварянето“ на пазара неконкурентоспособният превозвач БДЖПП да бъде просто заменен от частен „монополист“ без конкуренция. На практика конкурентният пазар ще се ликвидира, преди да се създаде. Остава надеждата, че малкото лоялни пътници на БДЖ ще усетят подобряването на услугата от новия превозвач, но дали ще бъдат привлечени нови пътници така, че железопътният транспорт да стане предпочитан? Това ще зависи не само от новите и комфортни влакове, а и от способността на държавата да стимулира предлагането на качествена услуга на достъпна цена. Държавата провежда различни политики, но когато възлага изпълнението на транспортна услуга като задължение на търговски дружества, трябва да гарантира търговския интерес на съответните компании. Европейската директива за задължителните обществени услуги се отнася както за железопътния, така и за автомобилния транспорт. Затова държавата трябва не просто да субсидира разходите на задължените компании, а да ги компенсира за всеки превозен пътник при гарантирано ниво на печалба. А когато става дума за държавни дружества, които работят на търговски принцип, държавата, освен клиент (възложител), е и собственик, който трябва да се грижи за обновяването на капитала и за инвестиране в конкурентоспособността на своите дружества на транспортния пазар. Тази конкурентоспособност има не само социални измерения, тя засяга преди всичко устойчивостта на икономическото развитие на страната.  А когато на местно или на регионално ниво се лобира за един или друг влак, съответните власти се превръщат във възложители на обществена услуга и трябва съответно да са готови да плащат цената за нея.